公有地可以時效取得嗎？
問題摘要：
時效取得制度之成立並非理論上虛設，只要占有人能證明占有來源符合法定條件，且土地未受法律限制，即使為地方政府管理或現狀為公眾通行之區域，只要無實際劃定或法律禁止，仍得主張取得權利。
律師回答：
關於這個問題，關於「公有地是否可以時效取得」的問題，雖然民法中設有時效取得制度，允許無權占有人在特定條件下取得不動產所有權，但實務上適用於公有地時卻存在諸多限制與否定見解，幾乎可說是難以成立。
依據民法第769條規定，占有人以所有之意思，和平、公然、繼續占有他人之不動產，達二十年者，得請求登記為所有人，若為善意且無過失之占有則縮短為十年（第770條）。然而，該項規定僅適用於「未登記不動產」，並且不包括依法不得私有或本質上排除登記的土地類型。首先，關於「未登記土地」的定義，最高法院70年台上字第311號判決所示，所謂「未登記不動產」，係指自始未曾依照我國土地法辦理過所有權登記之土地，而非單純指登記簿上目前無人登記者。因此，若土地曾登記為國有、地方政府或其他機關之名下，縱然現時無具體使用人，亦不屬「未登記」可供時效取得之標的。
再者，即使符合「未登記」要件，若該土地性質屬於法律所定不得私有者，亦不得時效取得。例如土地法第14條明定若干公用土地如海岸線、河川、道路、公共設施等不得私有，依行政院解釋（院字第2177號）及相關實務見解，此類土地不論是否登記，原則上均不得成為時效取得之標的。
其次，依據土地法第41條規定，某些土地如交通水利用地、沙漠、山林、雪地等，因其用途或自然條件不需辦理登記，且亦無實際供私人使用之可能，實務上亦認為應排除於時效取得制度之外。例如最高法院65年台上字第2558號判決即指出，免登記土地非屬得以民法時效取得之範疇，因其原本即不屬民法私有財產之保護對象。更重要的是，公有地之法律性質與私有財產不同，其管理使用屬於公法領域，受國有財產法、地方制度法及其他行政法規範制，非單純民法規範即可適用。依據國有財產法施行細則第3條規定：「未登記之國有不動產，視為國有財產。」亦即，只要係未辦登記之土地，原則上推定為國有，即使事實上有私人長期使用，仍不因時效而得請求登記為所有權人。此點亦獲最高法院89年台上字第949號判決所肯認，法院明示：「公有土地不得依民法時效取得」，公有財產具有特殊性，因其管理涉及公共利益與政策安排，法律並未授權私人得以透過占有期間轉換為私有財產，故其適用時效取得原則應予排除。同理，地方政府所有之公有地，依地方制度法與相關行政命令，其財產管理亦須經議會審議或主管機關核准，並非因個人事實占有行為即得改變土地屬性。實務上即有諸多案例，地主主張長期耕作、興建建築、繳稅等行為已符合時效取得要件，然法院一旦認定該地屬公有地，
無論占有時間如何，仍不允許其登記為所有人，顯示法律對公有財產有高度保護與排他性。此外，從制度設計觀察，民法時效取得制度乃基於對私有財產流通安定之保障而設，而公有財產屬於整體人民之資產，其配置須以法律及政策為依據，若允許私人透過單純占有即得轉為私有，將可能造成公產流失，違反法治國原則與財政紀律，因此法院普遍採取嚴格解釋與限縮適用立場。就連「非公用公有地」，即目前未實際供公共使用、亦無建設計畫者，實務亦多傾向認為其仍屬公產，不得時效取得，除非有明確法律或政策授權可轉為私有使用。
例如少數案例中，如主管機關已辦理撥用廢止，並完成變更登記程序者，始可依一般程序辦理讓售或設定使用權，然其性質仍屬行政處分結果，非單憑民事占有行為可實現。故而，綜合以上規範與判例見解可知，雖民法第769條設有時效取得所有權之規定，然其於實務上適用公有地時，因受限於土地登記狀態、土地性質及公法規範，幾乎難以成立。
具體而言，須符合：(一)土地從未依土地法辦理登記；(二)土地非屬土地法第14條、41條規定之限制性土地；(三)非屬國有財產法施行細則第3條所推定之國有不動產；(四)主管機關未將該地認定為公共設施用地或限制使用土地。
關於時效取得不動產的法律制度，一般而言需符合民法第769條規定，即占有人以所有之意思，和平、繼續占有他人未登記之不動產二十年者，得請求登記為所有人。此項規定雖為不動產私法秩序安定的重要機制，然在實務運作中因土地性質、登記狀況、公私權屬之不同而設有諸多限制與爭議。然而，時效取得之標的須為「未登記不動產」，亦即自始未經地政機關辦理所有權登記之土地，排除曾登記而後遺失或塗銷登記者。其次，並非所有未登記土地皆得作為時效取得標的，若屬土地法第14條所列不得私有之土地，例如海岸、湖澤、水道沿岸之一定限度內土地，或土地法第41條所列免登記地號之土地，如交通水利用地、雪山、沙漠等，原則上因其法律性質屬於公益用途或特殊地形，依法不得為私有，當然排除於時效取得適用範圍之外。法院審查系爭土地是否屬於前述排除範圍，遂函詢地政事務所及水利主管機關，結果未見任何機關曾依土地法施行細則第五條，將該土地劃定為水道沿岸一定限度之內，亦無登載為交通或水利用地之紀錄，據此認定該地非屬土地法第14條或第41條所排除之不得私有或免登記土地，自屬合法之時效取得標的。即使國有財產法第二條第二項、施行細則第三條規定未登記土地視為國有，但此一推定並非絕對排除時效取得之適用，仍應個別檢視該土地是否實際符合土地法所限制者範圍。若無證據顯示土地性質屬於公益用地或已劃定使用區域，則仍屬可主張私法時效取得之不動產。
按以所有之意思，二十年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人，民法第七百六十九條定有明文。是不動產取得時效之客體，必須限於他人未登記之不動產，而所謂他人未登記之不動產，通常係指自始未經地政機關就其所有權之歸屬登記於土地登記簿者而言。又下列土地不得為私有：①海岸一定限度內之土地、②天然形成之湖澤而為公共需用者，其沿岸一定限度內之土地、③可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地○○○鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地、⑤公共交通道路、⑥礦泉地、⑦瀑布地、⑧公共需用之水源地、⑨名勝古蹟、⑩其他法律禁止私有之土地；土地法第二條第三類土地（即交通水利用地，如道路、溝渠、水道、湖泊、港灣、海岸、堤堰等屬之）及第四類土地（如沙漠、雪山等屬之），應免予編號登記。土地法第二條第一項、第十四條第一項及第四十一條分別定有明文。準此以觀，交通水利用地（如道路、溝渠、水道、湖泊、港灣、海岸、堤堰等屬之）及沙漠、雪山等土地，依土地法第四十一條之規定，既免於為所有權之編號登記，是該土地若已依法編定，或現仍依現狀供使用，則無從因時效之完成而取得及請求登記為所有權人，自不得為時效取得之客體（最高法院六十五年度臺上字第二五五八號判例、行政法院七十四年度判字第一九九四號判決意旨參照）。此外，依司法院院字第一七一八號、院字第二一七七號及院解字第三三八六號解釋意旨觀之，可知公有土地，除不得為私有之土地外（如土地法第十四條所列之土地），亦得為時效取得之客體。綜上所述，未登記之不動產，除①法律規定不得為私有；②依法編定免編地號之土地；③現供交通、水利之用地外，均得為時效取得之客體。是國有財產法第二條第二項、國有財產法施行細則第三條固規定：未經登記之不動產或未確定權屬為私有或地方所有之財產，均應視為國有財產，惟依前所述，該不動產既未經登記，如無前揭不得為時效取得客體之事由，亦得為時效取得之客體。…次按河川兩岸一定限度之土地，不得為私有；而廢河道應登記為國有，土地法第十四條第一項第三款、第四款及國有財產法第十九條、國有財產法施行細則第十五條第一項第四款定有明文。而土地法第十四條第一項第一款至第四款所謂一定限度，由該管市縣政府地政機關會同水利主管機關劃定之，土地法施行細則第五條亦定有明文。惟查，經本院向鳳山地政事務所函查系爭土地是否為水利用地或其使用狀況為何…系爭土地之該管地政機關及水利主管機關，均未曾依照土地法施行法第五條之規定，將系爭土地明確劃定為土地第十四條第一項第一款至第四款所謂「一定限度」範圍內之土地，堪認系爭土地並非土地法第十四條第一項第一款至第四款所列不得為私有土地，亦非土地法第十四條第一項第五款至第十款所列舉之不得為私有之土地甚明（參照土地法第十四條）。…鳳山溪不論是整治前或整治後，始終未曾流經系爭土地之事實，堪予認定。…可知系爭土地於鳳山溪截彎取直工程前後，自始至終均未位於鳳山溪舊河道之範圍內，而高雄縣政府建設局及鳳山地政事務所亦未明確回覆系爭土地為依土地法施行細則第五條規定劃定高雄縣可通運水道及其沿岸一定限度內之土地，是以系爭土地並非土地法第十四條第一項所稱「河川兩岸一定限度之土地」，亦非土地法第四十一條所稱之「免編地號管理之土地」或被告所辯土地法第十二條之流失回復地甚明，即系爭土地應得為時效取得之客體。從而被告辯稱：系爭土地為河川兩岸一定限度內之土地且屬免編地號管理之土地，不得為時效取得之客體等語，應不可採信，原告主張系爭土地得為時效取得所有權之客體乙節，堪信為真實。系爭土地既為未經地政機關登記之土地，且不屬鳳山溪舊河道範圍內之土地，亦非河川兩岸一定限度內、免編地號管理之土地，已如前述，則依民法第七百六十九條之規定，原告如以所有之意思，於二十年間和平、公然、繼續占有系爭土地（註：民法第七百六十九條雖未將「公然」占有列為要件，但解釋上應予肯定），即時效取得系爭土地，依土地法第五十四條之規定，得向地政機關請求登記為所有權人。又占有人，推定其為以所有之意思，善意、和平及公然占有者；經證明前後兩時為占有者，推定前後兩時之間，繼續占有，民法第九百四十四條第一項、第二項分別定有明文。準此，原告若為系爭土地之占有人，且就二十年間占有前後兩時之時點，已盡舉證責任，即應推定原告以所有之意思，於二十年間和平、公然、繼續占有系爭土地，故主張占有人（原告）並非以所有之意思，和平、公然、繼續占有系爭土地者，即應負舉證之責，提出反證推翻該已推定之事實，若未提反證，則應認該推定之事實為真正。（臺灣高雄地方法院89年度重訴字第840號）
惟實務上極少見符合所有條件且能成功取得所有權者，導致時效取得制度在處理公有地問題上形同空文。結論上，雖法律表面上不排除對未登記不動產時效取得的可能，但一旦涉及公有土地，即因法律明文限制與實務見解所持態度，使得占有人幾無可能透過時效完成私有化。在國有地大量存在、公共財產重視管理透明與法制秩序之政策考量下，現階段除非政府主動讓售或辦理撥用廢止等行政程序，否則主張時效取得公有地，仍屬法律理論上可能、實務操作上幾乎不可行之事。
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